Das Luftrecht hinkt der Technik hinterher
Immer in der letzten Januarwoche treffen sich Expertinnen und Experten aus Verwaltung, Behörden, Ministerien und dem Justizwesen zum Deutschen Verkehrsgerichtstag in Goslar. Während der Schwerpunkt traditionell auf dem Straßenverkehr liegt, werden Eisenbahn-, Schiffs- und Flugverkehr im jährlichen Wechsel im Programm berücksichtigt. 2026 wurde darüber diskutiert, wie Drohnen besser in den bestehenden Rechtsrahmen integriert werden könnten. Das Ergebnis? Konkrete Forderungen an die EU und den Gesetzgeber.
Mit der schnellen Verbreitung des Automobils wurden Mitte des 20. Jahrhunderts zunehmende Diskrepanzen zwischen dem herrschenden Verkehrsrecht und dem technologischen Fortschritt evident. Mit dem Deutschen Verkehrsgerichtstag in Golsar wurde daraufhin ein Forum geschaffen, um mit breiter Beteiligung aus der juristischen Praxis an dieser Stelle Abhilfe zu schaffen.
Eine Situation, die sich mit Blick auf die Integration von unbemannten Systemen in den Mobilitätsmix zu wiederholen scheint. Denn auch an dieser Stelle lässt sich beobachten, dass die technische Realität dem regulatorischen Rahmen ein gutes Stück enteilt ist. Und dass man bei der Deutschen Akademie für Verkehrswissenschaft bemüht ist, die Lücke zu schließen.
Gemeinsamer Luftraum
Daher hatte der Trägerverein des Deutschen Verkehrsgerichtstags für dessen 64. Auflage das Thema „Wie viele und welche Drohnen verträgt der Luftraum?” auf die Agenda gesetzt. In den Diskussionen des Arbeitskreises VIII sollten Empfehlungen erarbeitet werden, wie der Gesetzgeber den Interessen und Besonderheiten der bemannten und unbemannten Luftfahrt in einem gemeinsam genutzten Luftraum angemessen gerecht werden und den hohen Sicherheitsstandard im Luftverkehr erhalten könne.
Der thematische Rahmen wurde dabei durch drei Vorträge gespannt. Corinna Bleienheuft von der Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung (BFU) in Braunschweig widmete sich in ihrem Referat der grundsätzlichen Frage, wie Drohnen in bestehende Luftraumstrukturen integriert werden können. Darin betonte sie die Notwendigkeit, das Binnenverhältnis zwischen den nationalen Bestimmungen und den europäischen Vorgaben so zu harmonisieren, dass bestehende Unklarheiten und fehlende Präzision beseitigt würden. Zudem müsse dafür Sorge getragen werden, dass die Kommunikation und die Abstimmungsprozesse zwischen bemannter und unbemannter Luftfahrt sowie den jeweiligen Traffic-Management-Organisationen sicher und verlässlich ausgestaltet werden. Dr. Judith Reuter, Abteilungsleiterin Luftverkehr und Norddeutsche Zusammenarbeit in der Behörde für Wirtschaft und Innovation der Freien und Hansestadt Hamburg, schilderte aus der Perspektive einer Regulierungs- und Ordnungsbehörde, welche Chancen aber eben auch Herausforderungen die europäischen Vorgaben diesbezüglich mit sich bringen. Diese eröffnen zwar viele Freiheiten und Spielräume. Doch selbst wenn man diese nicht aktiv nutzen wolle, müsse man entsprechende Expertise sowie Kapazitäten aufbauen und dauerhaft aufrechterhalten. Zudem bedürfe es für eine gelungene Integration von Drohnen in den untersten Luftraum einer Abwägung der unterschiedlichen Interessen. Insbesondere über städtischem Raum, in dem der Luftraum bereits vielfach genutzt wird. Für all diese Gestaltungsoptionen und -anforderungen muss Personal eingeplant und qualifiziert werden.
„Behördenprivileg“
Mit der Frage, wie die häufig als „Behördenprivileg“ bezeichneten Regelungen des § 21k der deutschen Luftverkehrsordnung (LuftVO) in der Betriebspraxis genutzt und ausgelegt werden sollten, setzte sich Dr. Oliver Heinrich in seinem Vortrag auseinander. Laut LuftVO ist der Einsatz von UAS durch oder unter Aufsicht von Behörden genehmigungsfrei und kann ohne Anwendung der Beschränkungen der §§ 21h und 21i auch über sogenannten geografischen Gebieten stattfinden. Sofern er zur Erfüllung behördlicher Aufgaben erfolgt. Während nach Vorgaben des Bundesverkehrsministeriums derzeit nur staatliche Organisationen mit spezifischen Aufgaben zur „Bewahrung oder Herstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ in den Genuss der Erleichterungen des § 21k LuftVO kommen sollen, plädierte der Luftrechtsexperte von der renommierten Kanzlei BHO Legal aus Köln für eine weite Auslegung des Behördenbegriffs. Denn das stehe zum einen im Einklang mit den geltenden Gesetzen und würde zum anderen erhebliche Effizienzvorteile mit sich bringen.
In der anschließenden Diskussion folgte der große Teil der etwa 50 Mitglieder des Arbeitskreises VIII beim 64. Deutschen Verkehrsgerichtstag dieser Argumentation. In den gemeinsam formulierten Empfehlungen an den Gesetzgeber wird dieser aufgefordert, die Luftverkehrsordnung so auszulegen oder zu novellieren, dass alle Behörden in den Genuss erleichterter Regelungen für den UAS-Betrieb kommen können. Zudem sei es zwingend erforderlich, die Pflicht zu betonen, dass behördliche Anwenderinnen und Anwender jederzeit die Sicherheitsziele der Verordnung (EU) 2018/1139 zu berücksichtigen haben.
Elektronische Sichtbarkeit
Eine weitere Empfehlung des Deutschen Verkehrsgerichtstags lautet, dass mit Blick auf einen zunehmenden UAS-Verkehr verbindliche Strukturen für Planung, Überwachung und Kollisionsvermeidung zu implementieren seien. Daher müsse der Gesetzgeber die europäischen Vorgaben zum U-Space gemäß Durchführungsverordnung (EU) 2021/664 nun zügig in nationales Recht überführen. Der EU-Verordnungsgeber wiederum wurde aufgefordert, für UAS eine verpflichtende elektronische Erkennbarkeit einzuführen. Auch „Geofencing“ könne eine Maßnahme zur Erhöhung der Sicherheit sein. Die bestehenden, an den Bedürfnissen der bemannten Luftfahrt ausgerichteten EU-Regeln zum Ausweichen von Luftfahrzeugen sollten zudem mit Blick auf die besonderen Eigenschaften unbemannter Flugsysteme präzisiert werden.
